随着我市经济建设的快速发展，征用农村土地数量的不断增多，给失地农民的生产生活带来了一定的影响。为客观地了解农民失地后生产生活的问题，根据市委工作安排，市政协组成了专题调研组，于2005年1月13日开始对征用土地较集中的金山、马场坪办事处，牛场和高坪镇以及市、乡相关部门进行了调查。调研组通过与相关部门、乡镇、村、居（组）干部座谈，深入失地农户家中，认真了解失地农民的生产生活情况，倾听失地农民的意见，收集到了大量的数据资料，现将调研情况报告如下：
一、征地及失地农民生产生活的基本情况
1、土地征用的情况。据财政局统计，1990年我市农村有承包土地225312亩,承包人口19万人。随着我市经济的发展，以宏福总公司为重点的工业企业用地，以株六复线，马遵公路为主的交通建设用地和城镇建设用地不断增多。近15年来，共征用农民承包土地13446亩，占承包耕地面积225311亩的6.7%，其中：宏福公司征地4581亩，占34%，铁路、公路建设征地3034亩，占23%；城镇建设用地787亩占6%，公益事业建设征地1987亩，占15%，其它原因减少土地2784亩，占21%。失地农民达12611人，占农村承包土地人口19万人的7%。其中：已经批准农转非的共7265人，占失地农民的57.6%。
2、失地农民的就业情况。随着土地征用量的不断增多，失地农民的数量也随之增加。失地农民的就业成为一大问题。目前我市失地农民的就业情况和形式主要是：一是征地企业宏福公司及其下属的包装制品厂安置约240人，占失地人口的1.9%。二是由市政府协调在市内各企业、环卫岗位安置就业约300人，占失地人口的2.4%，安置的企业主要有：军民水泥厂，高炉黄磷厂，交通公路公司，“双谷”万亩果园场，重钙厂等。三是马场坪办事处劳务公司安置1000余人的临时就业。四是自谋职业。一部份失地农民根据自身的条件从事第三产业和服务业，主要有：开三轮车，卖水果，卖菜（肉），卖服装，卖早餐、夜市小吃，擦皮鞋等。五是部分外出打工。六是离土不离乡，就地打工谋生。就这六个方面的就业看，相对稳定的就业人员仅占失地人口的4.3%。不稳定就业和未就业人数占绝大多数。隐性失业或不充分就业现象极为普遍。
3、失地农民的生活情况。调研组在入户调查过程中，通过与农户交谈、实地察看，失地农民的生活状况大致可分为四类：第一类是生活比较富裕的。这一部份人主要是有稳定的工作岗位或者居住城镇有较好经营环境和经营设施，部分农民利用补偿费购置运输车辆，从事运输，新搬迁地临街有门面可经商，如牛场镇南街村朱治珍户，现有人口8人，原有耕地6.2亩，被征地4.3亩，征地前从事种养殖业，年各种收入9884元，征地后主要从事经商，年总收入16392元，较征地前增加6508元。第二类是生活水平一般的农户。这一部份失地农民一方面依靠打工收入，另一方面通过出租房屋收取租金弥补失地收入，加上耕种剩余土地的收入，一家人的生活基本不成问题。如：牛场东南街村征地户胡昌明，征地1.8亩，获补偿2万余元，加上多年的积蓄，修建两楼一底一个门面的楼房，门面年租金达1500余元，加上耕种剩余土地的收入，一家人衣食不愁。第三类是生活水平有所下降的农户。这部份农户原来主要靠耕种土地获取收入，土地被征后，收入大减，虽然利用征地补偿修建了房屋，但远离城镇，不能发挥作用，因此，生活水平有所下降。如：马场坪三堡村摆纪组18户人家，土地全部征完，在搬迁中家家都利用征地补偿款修了房屋，但由于远离市区，房屋不能出租经营，只有靠临时性的打工找钱维生，一旦找不到工做，一家人就生活无着。第四类生活困难人群，这部份失地农民年龄较大，文化水平普遍较低，商品意识差，缺乏技术，从事第三产业，却屡屡经营失败，有的又疾病缠身，又无其它出路，形成了新的“三无”（种田无地，上班无岗，低保无份）人员。他们面临的一方面是“收入无门”，另一方面是生活消费成本的增高——“支出无底”，在此背景下，这部分失地人口的基本生活令人担忧。如：高坪镇英坪村山冲组征地户苏万兵，一家3口人，责任地2.1亩被征用1.68亩，由于素质较差，不能从事其它经营，近年来，由于生病，不仅要支付医药费，而且庄稼也未种好，家中收不低支，生活很困难，靠民政救济维持生活。随着失地,农民陷入贫困的风险日益增加。
二、存在的主要问题及原因
近几年来，随着征地带来的问题，引起了市乡党委政府的高度关注，并做了大量的工作，保持了农村社会的基本稳定，但存在的问题仍然比较突出，矛盾也很尖锐。主要有：
1、失地农民生活艰难，导致心态失衡。大多数失地农民虽然能够维持生活，但由于其收入水平与经济发展水平不相适应，只能是低水平的，而且不稳定。多数失地农民由于没有稳定的收入，有的这个月在这里做工，下个月又不知去何处，有的今天能够有工可打，明天却不知做什么?在这种状况下，随着市场物价水平的提高，生活成本的不断增长，失地农民的生活难以得到较好的改善。民以食为天，吃饭是第一件大事，为了维持一家人的生计，他们到处打工，出卖劳力，挣钱糊口，有的为了生存，不惜冒险、违章操作，如我们调查中亲眼目睹：英坪磷矿过磅房己卸货矿车还未停稳就有一群群众急不可待爬车“散矿”，经了解附近有近100人从事该业，据介绍每天一个壮劳力“散矿”可以找3元钱。可是无论怎样辛苦，也只能是勉强维持生活。过去他们依靠土地种田种菜，虽然收入不多，但自己种自己吃，不用掏钱到市场上去卖，也不用计算化多少钱，一家人吃用不愁。现在，土地被征用，最基本的生活保障失去了，尽管靠征地补偿修建了住房，但生活来源却成了问题，不知道从何处找钱来购买全家人吃穿用所需的东西。而眼前的现实是自己辛辛苦苦一年的打工收入却不如干部、职工一个月的收入多，巨大的反差使失地农民心态失衡。形成潜在的“滋事”意识。
2、失地农民的就业能力弱，隐性失业或不充分就业现象极为普遍。当前，以“市场就业”为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高。与此相对照，失地农民在就业方面明显处于劣势地位。我市失地农民不能充分就业的原因主要有四个方面：一是市域经济可提供的就业空间小，人多岗少，僧多粥少。二是失地农民文化程度低、非农劳动技能差。三是失地农民观念陈旧，商品意识差，竞争意识弱，宁愿坐吃山空，除种田外，不愿外出寻职。四是用人单位追求效益不愿聘用当地失地农民。从调研的情况来看，失地失业农民中，就业最困难的主要有三类群体：一是大龄失地农民，尤其是女35岁男40岁以上者，这部分人多以农业生产为主，现在没有了田土，由于年龄、文化、体力、技能等限制，转业十分困难。即便能就近找到一份有收入的工作，也多不稳定。二是失地前完全依赖土地为生的纯农民,对于他们来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。三是生活在远郊和偏远地区的失地农民,相对于分布在城乡结合部的失地农民，因其就业机会和就业选择余地小，就业意识和择业观念也比较保守，因而失去土地对他们就业影响很大。
3、基层组织的财力弱，服务不到位，未能及时发挥好基层组织应有的积极作用，造成矛盾升级。失地农民在生产生活中出现的这样或那样的问题，需要向组织反映，更需要组织给他们解决，首先要通过基层组织做工作，使他们的思想得到安慰，通过问题的解决，使矛盾得到化解。但由于基层组织的财力薄弱、权力有限，干部自身的素质也参差不齐，解决问题的能力较差，有时对失地农民提出的问题，没有认真的研究，积极想办法给予解决，对不能解决的问题，也没有引起足够的重视，或者是不了了之，或者是轻描淡写应付差事，或者一推了事，久而久之，失地农民的问题就成了无人管无人问的难事，导致失地农民遇事简单粗暴，不理智的行为层出不穷，不断发生。
4、乡镇和市直有关部门对失地农民的基本情况重视不够，主要表现在底数不清，情况不明，主动关心、帮助、服务不够。
5、缺乏促进失地农民自主创业自谋职业的激励政策。我市从1990年大量征地至今，未出台过解决失地农民问题的政策或其它有效的扶持措施。就目前的政策而言：种田的农民可以享受国家扶持农业的各种政策，种田的利益得到体现，下岗职工可以享受国家再就业的技能培训和各种优惠政策，而现阶段失地农民就业的空间就只有：一是打工出卖劳动力；二是自谋职业从事第三产业或从事个体经营做点小生意。但由于经营的条件较差，在微薄的收入中，缴纳了应交的各种税费，所剩无几，经营难以维持，有的还亏本，背上欠债的包袱。由于缺乏政策上的扶持，失地农民自谋职业举步维艰,有的刚起步又面临失业，所以在失地农民中存在一种现象：三轮车停开，拖拉机生锈，生意怕做，无所事事，靠打牌赌博消磨时光。
6、对失地农民再就业培训流于形式，没有实现应有价值，造成人、财、物的浪费。从有关统计资料反映，近几年来我市对失地农民的再就业培训的投入不断加大，受训人数也比较多，可实际收效甚微，从调研收集的情况看，很多是一种形式主义。这种培训根本达不到再就业的要求，许多受训人员说他们是“背名饿食”。
7、缺乏对失地农民的社会保障机制。对于失地农民来说，失地就是失业。年老、体弱、多病的部份失地农民种田无地，就业无岗，低保无份，生活没有基本保障。随着国家社保体系的不断完善，越来越多的群体得到了生活的基本保障，享受到了经济发展带来的实惠，如非农居民可以享受低保，国企职工可以享受国家建立的“三条保障线”，复退军人可以享受优抚金，农民可以享受社会救济等等。对于失地农民来说，已经农转非的，虽然身份变了，但现行的低保政策门坎太高（我市规定征地农转非十年以上才能享受城镇低保）不能享受，未农转非的更是与这些优惠政策无缘，成为无人过问的“游民”。在他们看来，失地农民比种地农民不如，比下岗职工的地位还要低，是名符其实的“弱势群体”。马场坪三堡村被征地农户有55岁以上老年妇女122人，60岁以上的老年男人95人，因病因残丧失劳动力的有108人，这些人群的基本生活从政策上不能得到保障，生活艰难。
8、群体上访和挡工堵路时有发生，严重影响社会稳定和经济发展。由于没有稳定的生活来源，失地农民对失去土地感到困惑，对生活的压力产生忧虑，对城乡差别感到不平，对权益得不到保障产生不满，长此以往，矛盾不断深化，发生了多次群体上访，挡工堵路呈上升趋势。如：金山办事处失地农民的多次群体上访，严重影响市委、市政府的正常工作，造成不良影响。高坪镇、马场坪办事处被征地农民挡工堵路时有发生，每次都给政府和企业造成很大的损失，如高坪镇英坪村格山朗组村民，以矿山开采群众住房受损要求赔偿为由，从2004年10月22日开始至今年三月底对市磷矿和矿区其它企业近半年时间进行挡工堵路，造成市磷矿的磷矿石销售量减少7.2万吨，销售收入减少320万元，利润减少91.6万元，税收减少35.1万元；马场坪办事处三堡村2004年底因为宏福肥厂渣场的磷渣清理工程承包给不是失地的个体户，使当地农民无工可做，造成挡工堵路，后在办事处的协调下，解决了农民的做工问题方得以平息。少数农民甚至思想偏激，在提出的要求得不到满足时，就煽动群众集体上访或越级上访或挡工堵路，甚至认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，给全市的社会稳定和经济发展造成了不良的影响。
三、建议
失地农民是一个特殊的群体，失去土地带来的问题，不仅给农民的生产生活带来较大的影响，也会引发越来越多的矛盾，严重时将影响城乡社会稳定和全市经济的发展。解决失地农民的出路问题，不仅是当前农村问题的一大难点，而且事关全市社会稳定和经济发展大局，存在问题的原因是多方面的，务必引起各级党组织的高度重视。各级各部门必须站在实践“三个代表”重要思想的高度，恪守权为民所用，情为民所系，利为民所谋。坚持 “以人为本、执政为民”的理念，从立足当前,着眼长远两方面解决好失地农民的问题，确保我市社会稳定和经济发展。为此，提出如下建议：
1、各级党委、政府应高度重视失地农民的问题，要解决失地农民的“可持续生计”（可持续生计，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资产和有收入的活动）。这是对执政能力的一个检验。因此应层层建立明确的目标责任制，对失地农民失地状况、生产生活现状要做到底数清，情况明，确保工作落到实处。
2、实施“三优先”，建立失地农民生活“安全网”。为保障失地农民的基本生存权，我市目前应对失地困难户实施“城镇低保优先、农村救济优先、学生入学实施‘二免一减’优先”，使失地困难户的基本生活有保障，子女不辍学。同等条件让他们优先享受国家的优惠政策和待遇，进一步化解矛盾。
3、政府要加大促进失地农民的就业力度，加强对失地农民就业的分类指导，加快促进就业步伐，这是解决失地农民问题的一条根本出路。第一、加快“工业强市、城建兴市、环境立市”的速度，加大招商引资的力度，不断拓宽就业空间，增加就业渠道，提供较多的就业岗位，努力提供较多的适应失地农民就业的机会。第二、从我市实际出发，用活国家政策，认真研究，实事求是的制定我市有关促进失地农民就业的各种优惠政策，如在准入、贷款、行政收费、办证费、子女入学、经营手续等提供便捷和优惠，鼓励和支持失地农民自主创业，自谋职业，促进失地农民向二、三产业转移，引导和帮助失地农户积累资产，提高失地农民的生活水平。第三、将失地农民的培训和劳务输出工作相结合，政府每年拨出一定的专款，有计划地对40岁以下的失地青壮年实施非农技能培训，通过培训和劳务输出实现就业。第四、加大对失地农民的教育力度，通过教育使失地农民转变就业观念、遵章守纪、有良好的职业道德，诚实守信，促进就业。第五、市乡两级要加大与占地企业的协调力度，把离失地农民较近而农民又能做的工作交给当地农民做，这样既解决了失地农民的就业，又可以减少挡工堵路的发生，实现企业、农民双赢。第六、主动出击、争取国家造地项目资金，进行新造地和英坪矿区2000余亩的复垦，恢复种植，也可采取向上级申报项目争取国家资金的投入和相关企业筹集资金的办法对矿山遗弃的土地进行复垦开发，这是一条解决矿区失地农民就业的有效途径。
4、建立采矿地质灾害防治专项基金，保障失地农民的权益。政府要按市场经济规律，用“经济人”的手法加大对地质灾害的预防和治理的力度，建立采矿地质灾害专项基金，建议及时从开采矿石的企业中按开采的矿石量征收一定比例的资金，用于影响矿区群众生产生活预防和治理。改变只采矿不治理以及造成地质灾害无人过问，政府无可奈何而“买单”的状况。
5、发挥基层组织的积极作用，发展集体企业，拓宽解决失地农民再就业的空间。要充分发挥基层组织的桥梁作用，组织作用和服务作用，发展集体企业，不断壮大集体经济，在推动集体经济发展中，解决失地农民的就业，生产和生活问题。集体经济的发展壮大是解决失地农民问题的最有效的途径，既可以把失地农民组织起来，又可以满足有工可做的要求，既能保证生活来源，又能够解决一些无人管无人问的问题，既可消化因征地带来的种种矛盾，又可促进农村经济的发展，进而推进城乡一体化，农民增收非农化，经营结构科学化的发展，彻底改变失地农民艰难的现状。
6、逐步建立和完善解决失地问题的长效机制。首先要积极探索适应社会主义市场经济的征地安置方式，建立为失地农民提供长期可靠的基本生活保障为主要内容的长效机制，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，促进城乡经济社会良性互动，共同发展。其次要深化征地安置体制的改革，除重大基础设施和公益事业征地，按既定政策实行货币化补偿外，其于形式的用地也可以按农民用土地入股分红的方式，使农民成为该企业的股东，不仅可以享受企业经营成果的分红，而且把失地农民的利益同企业的发展融汇在一起，促进了农民的稳定增收，对解决失地农民的就业和生活保障是一种有效途径。第三、建立普惠的社会保障机制。在现有体制下，农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。无论征地补偿机制多么完善，都不可避免地会有部分失地农民或家庭沦于贫困的境地。切实保护这些最容易受到伤害的人群，既是社会公正的体现，也是政府职责所在。为此，在土地征用过程中，为失地农民建立普惠的社会保障机制极为必要。如果把解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，不仅有助于预防失地农民陷入贫困的风险，也有利于国家必要的征地工作高效健康运行。普惠的社会保障机制要可持续，必须基于三个前提：一是将解决失地农民的社会保障作为征地的前置条件；二是为失地农民设立各项社会保险制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接，而应遵循“低进低出”的原则；三是为失地农民社会保障制度建立专项基金，其中政府的必要投入至关重要。
综上所述土地是民生之本,发展之源。既要立足当前，解决好失地农民的生计问题，又要着眼建立长效机制，解决失地农民根本生产生活问题，才能为我市经济持续、快速、健康发展，确保社会稳定，构建和谐社会打下牢固基础。
